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La “autonomía estratégica” europea o la defensa de Europa, esa es la cuestión

Apunte 2 / 2018

 

Enrique Fojón Lagoa

 

Introducción

El reciente “desacuerdo” entre los Presidentes Macron y Trump sobre las declaraciones del primero de la necesidad de la creación de un Ejército Europeo para defender a Europa de Estados Unidos, Rusia y China, más allá de constituir un incidente aislado, pone de relieve toda una situación.

Es un hecho constatado que durante los últimos años los denominados Órdenes Internacionales han ido cambiado y que, globalmente, se ha instalado un contexto competitivo de Grandes Potencias caracterizado por la interacción entre seguridad nacional, poder internacional, tecnología, avance tecnológico e innovación.

Durante este periodo, la Unión Europea (UE) se ha ido reconformando, para muchos imperceptiblemente, sin dirección política y según dinámicas económicas, sociales y geopolíticas que le han aportado una nueva morfología. Existen diferencias Norte-Sur y Este-Oeste y el espacio europeo, como tal, no se ha preparado, desde el punto de vista del ejercicio del poder para afrontar el nuevo ambiente mundial.

Es un hecho conocido que cuando el poder migra o se transforma, las instituciones deben adaptarse o corren el riesgo de desaparecer  este es un tema que deben afrontar los estados europeos. En junio de 2016, la Estrategia Global de la Unión Europea (EUGS) reconocía el cambio en el contexto geopolítico mundial y avocaba por la “autonomía estratégica” de la UE, o lo que es lo mismo, alcanzar la condición de Gran Potencia, a la vez que abogaba por el mantenimiento del vínculo trasatlántico mediante la OTAN, Organización que no solo fue fundamental para la seguridad de Europa, sino también para los Estados Unidos, en los últimos 70 años.

 

El vínculo trasatlántico tras la Guerra Fría

Tras la ocupación de Crimea en 2014, los Estados Unidos pusieron en evidencia en la Cumbre de la OTAN de Gales, la falta de compromiso presupuestario de la mayoría de los países europeos con la Alianza. Tras la EUGS, los países de la UE impulsaron el refuerzo de la Defensa Europea, activando la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO). Pero el vínculo trasatlántico venía deteriorándose desde el final de la Guerra Fría. La nueva situación alejaba de Europa al centro de gravedad geopolítico mundial y esto afectaba de lleno a la política estadounidense. Tras el fin de la Guerra Fría, Estados Unidos redujo progresivamente la presencia de tropas en Europa en un 75%. Tras la disolución de la URSS, lo europeos redujeron sus Fuerzas Armadas, reconduciendo sus inversiones, mayoritariamente, a programas sociales.

Tras los ataques del 11-S, la administración Bush trasladó a los aliados de que las futuras relaciones dependerían de la cooperación antiterrorista. En 2003 los franceses y alemanes se pusieron de parte de Rusia en la ONU para oponerse a la guerra de Irak. La primera administración Obama solicito a la OTAN el incremento de tropas y su implicación en el conflicto en Afganistán, algo a lo que los aliados se adhirieron, la mayor parte lo hicieron con “caveats”[1] muy rígidos.

El deterioro del vínculo es la consecuencia natural del desequilibrio de poder. Desde hace años, Estados Unidos viene mostrando su desconfianza de Europa, materializada en la UE, como un aliado poco fiable, dada su carencia de poder militar y sensibilidad geopolítica. Por el contrario, los europeos desconfían del unilateralismo por el escaso compromiso de Washington con los aliados. Es resultado de la hegemonía americana tras la Guerra Fría y del intento de “reset” de las relaciones con Rusia y del anuncio de Obama del pivot a Asia-Pacífico, es el alejamiento de Europa en los aspectos estratégico y económico.

Las administraciones de Clinton, Bush y Obama, y ahora Trump, pusieron el acento en el escaso interés europeo en poseer capacidades militares. Las guerras de Bosnia, Kosovo y Libia, y la contención rusa en el Este, fueron imposibles para los europeos sin las capacidades americanas. Pero la postura europea tenía sus causas políticas y sociales, reflejadas en los valores que informan el proyecto de Maastricht traducidos en la sensación de seguridad como rasgo permanente de gran parte de la sociedad, cotas altas del estado de bienestar y el ejercicio del poder sólo en su faceta blanda (soft power). Pero la falta de liderazgo estadounidense también ha jugado su baza. Hay que tener en cuenta que la postura estratégica estadounidense desde el 11-S ha venido caracterizada por un continuo declive en su influencia global y ha carecido de una estrategia integral para un mundo en evolución. Su desgate en Afganistán y Oriente Medio ha pasado factura y esa “debilidad” ha afectado a Europa.

A medida que las nuevas dinámicas de la situación geopolítica mundial se van poniendo de manifiesto, la política norteamericana se vuelve más asertiva y sus medidas dejan a Europa en una posición reactiva. Puede decirse que Estados Unidos prosigue su desvinculación de Europa, pero ahora es más explícita. Como demuestra la intervención del presidente Trump en el Consejo Atlántico del 25 de mayo de 2017 en Bruselas, denunciando a aquellos estados miembros que han faltado a sus compromisos presupuestarios llegando, a de forma indirecta, a amenazar con anular la aplicación del fundamento de la Alianza que es el Art. 5 del Tratado del Atlántico Norte. Posteriormente, la denuncia del acuerdo nuclear con Irán y la próxima del Tratado Nuclear de Armas Nucleares de alcance Intermedio (INF), afectan a los intereses de los aliados europeos. Es opinión extendida de analistas y políticos de que esta brecha entre los Estados Unidos y el resto de OTAN en la era Trump, es una posición que no cambiará cuando cese su mandato.

 

La autonomía estratégica europea

La autonomía estratégica de Europa que anunciaba la UEGS sería un elemento esencial para participar  en la competición de Grandes Potencias. Esa autonomía no debería limitarse a Seguridad y Defensa, sino también a la economía y tecnología. Además, sería necesario definir qué se entiende por Europa, sus valores, y como prevé adaptarse a la situación.

La fundamentación en valores de la UE presenta problemas. Los valores o el conflicto moral por su aplicación, constituyen uno de los motivos que están detrás de las tensiones globales. En teoría se pueden identificar tres escenarios de la relación entre política y moral. Por un lado, se estima que en política internacional no hay lugar para los valores, pues privan los intereses nacionales a toda costa. Otros opinan que la política debe estar subordinada a principios reconocidos mundialmente. Por fin, la opinión de que la moral en política debe juzgarse según los resultados y consecuencias de ésta. La elección de la opción es el problema.

La reacción a corto plazo de la Unión Europea se materializó en la promesa del incremento del gasto de Defensa con una referencia propia, con independencia de los acordado en la OTAN y las medidas tomadas como la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), la creación del Fondo de Defensa Europeo (EDF) y la iniciativa de Macron, fuera de la UE de la Iniciativa Europea de Intervención (E2I). Estas medidas son sólo un comienzo pero, caso de llevarse a cabo, no cubrirían la necesidades operativas, si se produjese una grave crisis en la periferia europea, cuya gestión sería imposible  sin el apoyo de los Estados Unidos. Por ello esos esfuerzos deberían tener como finalidad una mayor integración en la OTAN.

En este contexto, Alemania está cómoda empleando las medidas de defensa previstas en el Tratado de Lisboa (TEU), como la PESCO, puestas en práctica con gran propaganda para unir a todos los socios europeos y potenciar la industria de defensa europea. Según un informe del Research and Information Group on Peace and Security en marzo de 2016, el gasto europeo en investigación y tecnología militar decreció de 13,5 miles de millones de euros en 2006 a 9,5 en 2013, con el 90 % de la investigación concentrado en Francia, Reino Unido y Alemania. En el contexto geopolítico actual, la UE sin una urgente y ambiciosa política de investigación e innovación, civil y militar, no será capaz de obtener autonomía estratégica y pondrá en serio peligro sectores de su industria. Hay que tener en cuenta que, según la Comisión, la industria de defensa da empleo, directos e indirectos,  a más de 1,4 millones de trabajadores de alta cualificación.

Francia, según propuesta de Macron, promueve una solución estratégica con su E2I abierta a miembros no pertenecientes a la UE, un club reducido de las potencias europeas más capaces que tengan capacidad expedicionaria que actualmente contaría con diez  miembros, incluidos el Reino Unido y una reluctante Alemania. En el mundo actual, la economía y la tecnología de las grandes potencias se inscribe en el marco estratégico de seguridad como elemento de poder, demostrado por su empleo por China y Estados Unidos. Europa es víctima de ello, véase la denuncia del acuerdo con Irán o los aranceles de Washington. Por ello, siendo la UE una de los grandes polos  económicos del mundo, debería utilizar ese poder estratégicamente, pero no es posible al no ser un actor internacional y carece de política exterior, existiendo diferencias entre sus socios.

En este sentido, la nueva idea de un Ejército Europeo es la expresión de una frustración, pues un Ejército necesita un Gobierno que decida y dirija, lo que implica soberanía, algo que no existe en la UE. Otra cosa sería un Ejército de europeos, una fuerza lista para llevar a cabo ciertas misiones estratégicas bajo dirección de la UE. Hasta ahora no existe concreción. Como dice Ulrike Franke: “El Ejército Europeo es un término designado para ser ambiguo. Es para inspirar. La idea tras los términos de esta clase, la “autonomía estratégica” es otra, es la intención de dejar sitio a la interpretación, de forma que los que lo apoyan puedan proyectar sus ideas para apoyar el concepto, a pesar de no haya acuerdo sobre su significado real[2]

 

La defensa de Europa

El cambio del contexto mundial, que implica nuevas prioridades geopolíticas para Estados Unidos sobre todo centradas en China, a la que define junto con Rusia como poder revisionista y competidor estratégico, podía poner en cuestión la misma pervivencia de la OTAN, aunque la Estrategia Nacional de Defensa de los Estados Unidos[3] expone como uno de sus objetivos: “Fortalecer la Alianza Trasatlántica OTAN. Una Europa fuerte y libre, unida por principios compartidos de democracia, soberanía nacional y comprometida con el Art. 5 del Tratado del Atlántico Norte es vital para la seguridad de Europa. La Alianza detendrá el aventurismo ruso, derrotará a los terroristas y hará frente al arco de inestabilidad constituido en la periferia OTAN. Al mismo tiempo, la OTAN debe adaptarse para permanecer relevante y lista para los retos a los que podría enfrentarse principalmente en: utilidad estratégica, capacidad militar y adecuada toma de decisiones. Esperamos que los aliados europeos cumplan con sus compromisos en innovación y en potenciar la Alianza frente a los retos de seguridad compartidos”.

¿Este es el remedio para la “atrofia estratégica” de Europa”? La necesidad de reforzar las alianzas es prioritaria para la nueva gran estrategia norteamericana y cuando se refiere a la OTAN, la singulariza haciendo referencia explícita a Europa, pues uno de sus adversarios estratégicos es Rusia y además constituye un mensaje a los aliados europeos para que sigan manteniendo la infraestructura de la OTAN, que no solo estabiliza el continente sino que constituye para Estados Unidos la base para actuar en Oriente Medio y África y una defensa adelantada del territorio americano.

El problema es definir si la actual Alianza materializada en la OTAN “encaja” en este nuevo contexto o hay que reinterpretarla o renovarla. No es posible recuperar los parámetros de la Guerra Fría en cuanto a problemas operativos, no existe un Orden Mundial bipolar, no todos los aliados europeos se encuentran bajo la misma amenaza sino que existen diferentes percepciones de peligros, en dirección e identidad, que configuran de hecho diversas “geopolíticas”, ya no es válida la restricción al Área Trasatlántica de los conflictos. Además tras la Guerra Fría algún aliado ha tomado postura propia en el concierto internacional, como Turquía, u otras como como la de Polonia, Países Bálticos o Alemania y la mayoría de los europeos han disminuido sus capacidades de Defensa, afectando a la cohesión de la Alianza, por lo tanto, el análisis de las concepciones geopolíticas de los aliados y su encaje sería también necesario en una nueva Alianza.

Pero una nueva OTAN debe tener presente que es una pieza en un tablero mundial de grandes potencias y su papel debe estar enmarcado en el juego estratégico de uno de ellos, el estadounidense, pues él es el hegemón de la Organización. Por lo tanto, para Europa es vital tener una clara percepción del papel estratégico de los Estados Unidos en el nuevo contexto mundial pues, en el futuro, los países europeos y la UE deben ser capaces de influir en su estrategia, por ello es mucho más realista pensar que una de las opciones de los países europeos será admitir y adaptarse a las consecuencias de la evolución del Orden por venir, acompañando a Estados Unidos, pero desde una posición de fortaleza. Un ejemplo de la situación es el del Tratado INF, puesto en cuestión tras las infracciones rusas. Los avances en tecnologías y el hecho de que del acuerdo quedase fuera China, ha puesto de manifiesto para Estados Unidos su inutilidad. Pero aunque el razonamiento pueda ser lógico, es otra muestra de la diversidad de intereses entre Washington y Europa.

Vivimos un tiempo en el que los grandes proyectos internacionales están en crisis como la ONU, OTAN y UE. Nuevas grandiosidades tienen pocas perspectivas de éxito, por lo tanto se deben de mantener las existentes. Además, en un contexto como el actual, conseguir que Europa sea una gran potencia es una labor que si se consigue, es probable que lleve generaciones y los europeos deben enfrentar la situación con pragmatismo. Lo primero es conocer cómo evolucionará la UE, y lo segundo es cómo puede evolucionar la OTAN, teniendo en cuenta que Europa debe efectuar una importante contribución y que China seguirá siendo la preocupación más probable de Estados Unidos.

En el ámbito interno de las democracias occidentales, se viven crisis políticas como resultado de los efectos de la globalización sobre el empleo y la emigración, que muestran las diferentes visiones de la capacidad del sistema para distribuir la riqueza equitativamente. Las reacciones se han materializado en la resurgencia del nacionalismo y en la desconfianza de las potencias para desempeñar liderazgos internacionales.

La Defensa de Europa, o lo que es lo mismo, la defensa de la democracia occidental, requiere una europeización de la OTAN lo suficientemente potente para conservar unido al espacio europeo proporcionándole seguridad, entre otros aspectos manteniendo la disuasión sobre Rusia. Esta nueva modalidad presenta los problemas de cómo se efectúa esta relación con un peso político en la Alianza que admita Estados Unidos. Tanto los aliados europeos como Canadá tienen que ganar voz en OTAN para evitar el reparto de tareas dentro de la Organización, como dejar las ligeras a los europeos y las serias a coaliciones lideradas por Washington. Compartir las cargas desde Europa y tener mayor influencia, parece la forma más factible de que los países europeos tengan peso en el mundo de las grandes potencias.

Los europeos deben entender que las guerras no se evitan por las democracias que renuncian a ellas; por el contrario, se previenen mostrando que entienden la geopolítica y la estrategia y se preparan para preservar la paz. Esta es la lección de la Historia del siglo XX. Los europeos deben poner más de su parte en su Defensa, pero el único Ejército Europeo eficaz en guerras reales, será aquel que esté integrado en la OTAN.

 

Enrique Fojón es Doctor en Relaciones Internacionales y forma parte del equipo de investigadores del Centro de Seguridad Internacional del Instituto de Política Internacional.

___

[1] Un aviso de considerar algo antes de tomar acción o una restricción a una declaración general.

[2] https://www.ecfr.eu/article/commentary_the_european_army_a_tale_of_wilful_misunderstanding

[3] https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf

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